REFORMA ENERGÉTICA
Pedro Gutiérrez
Gutiérrez.
El presidente de la
República, Enrique Peña Nieto, presentó el lunes 12 de agosto a la Cámara de
Senadores la llamada, Reforma Energética, iniciativa de ley consistente en
modificar los artículos 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
Esta reforma plantea
que el Estado mexicano conserve sus derechos de propiedad y rectoría sobre los
recursos naturales del subsuelo del país, como mandata la constitución hasta la
fecha, pero permita la participación de los sectores social y privado en la
cadena de actividades productivas del petróleo, con el propósito de
aprovecharlo mejor y eficientar el sistema de energía eléctrica en el país.
Se trata de una
reforma que impactará dos actividades económicas de la mayor relevancia para la
nación: el petróleo y la energía eléctrica.
La reforma busca
incrementar la producción de petróleo para invertir las ganancias en desarrollo
social. El dinero que se obtenga al incrementarse la producción petrolera se
utilizará para que México cuente con mayores y mejores carreteras, escuelas,
hospitales y servicios públicos. Para que el gobierno combata la pobreza y el
hambre, entre otros beneficios.
La reforma busca
incrementar la generación de energía a menor costo para bajar las tarifas
eléctricas y con ello beneficiar el bolsillo de las familias mexicanas e
incentivar la industria y el comercio para que haya más empleo.
México cuenta con
reservas probadas para 10 años de producción petrolera. Sin embargo, la mayor
parte de este petróleo se encuentra en el mar, lo que requiere no sólo de mayor
inversión económica, por la complejidad en las actividades de exploración y
extracción, sino de empresas que cuenten con tecnología de punta.
Para poder enfrentar
estos nuevos retos, los países petroleros en el mundo están modificando su
marco legal para poder tener acceso y explotar estos yacimientos.
La Agencia
Internacional de Energía ha catalogado a México (séptimo) dentro de los 10
países que cuentan con importantes yacimientos de gas y petróleo en lutitas
(lutita: roca de la que se puede extraer petróleo y gas), siendo Rusia y
Estados Unidos los países con mayores reservas de este petróleo. Sin embargo
nuestro país no ha podido explotar estas reservas por falta de tecnología e
inversión.
En el 2012 Estados
Unidos otorgó 9,100 permisos para perforación en yacimientos de gas y petróleo
de lutitas, a 170 empresas, mientras México perforó solo 3.
Por otro lado, los
costos de perforación en aguas profundas del mar, qué es donde ahora se
encuentran los yacimientos más importantes de petróleo, son 10 veces mayores a
los de aguas menos profundas (someras) y 100 veces más caros que las
exploraciones en yacimientos en tierra.
Nuestro principal
socio comercial, los Estados Unidos, perforó en el 2012, 137 pozos en aguas
profundas, mientras México sólo hizo 6. En Estados Unidos participan 70
empresas en esta actividad, mientras en México, sólo Petróleos Mexicanos.
Asumiendo en consecuencia todos los riesgos y responsabilidades.
La tecnología que se
emplea para explotar estos pozos profundos ha sido comparada con la que se
emplea en la aeronáutica espacial, debido a las condiciones extremas que se
enfrentan de presión, temperatura y corrientes marinas. Por eso, México
requiere contratar empresas que cuenten con el suficiente capital económico y
la tecnología requerida para incrementar su producción petrolera.
Actualmente, el marco
jurídico del país, no permite la contratación de empresas por parte del
Gobierno Federal para poder participar en la cadena productiva del petróleo.
Esto ha provocado que México importe cada vez mayores cantidades de gas
natural, gasolinas, diésel y petroquímicos.
En 1997 importábamos
el 3% de gas natural, actualmente se importa el 33% en una gran contradicción,
pues siendo el séptimo país con yacimientos importantes de gas importamos la
tercera parte del consumo nacional. De seguir esta tendencia, en pocos años se
estará importando mayores volúmenes de hidrocarburos.
Esta misma paradoja se
expresa en la petroquímica. En razón de la limitación que tiene México para
refinar el petróleo cada vez importamos más combustibles. En 1912 el país contó
con una producción diaria de petróleo del orden de los 2.5 millones de
barriles, refinándose sólo el 1.2 millones
de barriles, teniendo que importar la mitad de la gasolina y la tercera parte
de diésel que se consume en el país.
En 1997 sólo
importábamos el 25% de la gasolina, por lo que en lugar de disminuir, se ha
venido incrementando la necesidad de importar más volúmenes de combustible.
Por otro lado, tenemos
una insuficiencia considerable en la construcción de infraestructura de
gasoductos en el país. A noviembre del 2012 contamos con una longitud de 11,131
kilómetros que ya alcanzó su tope máximo de transporte, lo que ha limitado la
importación de gas natural por ductos y amenaza con provocar problemas de
abasto de gas natural para el país.
La evolución histórica
jurídica del país en cuanto a la explotación de los productos del subsuelo ha
variado. La Constitución de 1917 plasmó en el artículo 27 el régimen de
propiedad y de dominio de la nación de todos los minerales o sustancias del
subsuelo entre ellos el petróleo. Dicha disposición constitucional facultaba al
gobierno federal a otorgar concesiones, figura jurídica bajo la cual los
particulares podrían aprovechar bienes del dominio de la nación para
explotarlos, entre ellos, el petróleo.
La primera gran
reforma energética la ejecutó el Gobierno del General Lázaro Cárdenas del Río.
El 22 de diciembre de 1938 se envió la iniciativa de ley al Congreso de la
Unión y el 9 de noviembre de 1940 se publicó la reforma en el Diario Oficial de
la Federación.
Dicha reforma
contempló cuatro aspectos fundamentales:
a). Se ratifica la
propiedad del Estado sobre los recursos del subsuelo, entre ellos el petróleo;
b). Se suprimen las concesiones
para explotar el petróleo y toda substancia que contenga carburos de hidrógeno,
para que sea derecho exclusivo del estado su explotación (extracción);
c). Se establece que
en la Ley reglamentaria respectiva se determinará la forma en que la nación
llevará a cabo la explotación de esos productos y
d). Se permitió bajo
el régimen de la concesión la participación de empresas en la refinación,
transporte y distribución de hidrocarburos.
La reforma del general
Lázaro Cárdenas contempla dos ángulos que debemos observar cuidadosamente. Por
un lado ratifica la propiedad del estado sobre el petróleo y por el otro se
arroga la potestad de definir la forma en que explotará el petróleo, que no sea
la vía de la concesión.
La reforma cardenista
no suprime la participación de las empresas particulares en los procesos
productivos del petróleo, por eso en la Ley reglamentaria del artículo 27, se
autorizan los contratos con particulares e incluso se autorizan concesiones
para otras actividades de la industria del petróleo como la construcción de
refinerías, oleoductos y distribución de gas.
De esta manera, la Ley
reglamentaria del artículo 27 constitucional publicada el mismo día que la
reforma a la carta magna, permitía la posibilidad de celebrar con particulares
contratos para la exploración y explotación del petróleo. En la misma ley se estableció que las
compensaciones por estos contratos podían ser en efectivo o equivalentes a un
porcentaje de los productos obtenidos.
Esta reforma subsistió
cerca de 20 años, hasta que en noviembre de 1958 Adolfo Ruíz Cortinez, expidió
juna nueva Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo del
petróleo, en donde se eliminó la posibilidad de celebrar contratos con
particulares en todas las actividades de la industria petrolera, otorgando
exclusivamente dicha competencia a
Petróleos Mexicanos (PEMEX).
En consecuencia el 20
de enero de 1960 se incorpora la prohibición de contratos establecidas en la
Ley reglamentaria al artículo 27 constitucional.
Para evitar que PEMEX
pudiera ser considerado como una empresa ejecutora de prácticas monopólicas, el
3 de febrero de 1983 se reforma el artículo 28 constitucional señalando que no
constituyen monopolios las funciones que el estado ejerza de manera exclusiva
en las áreas estratégicas del petróleo y demás hidrocarburos, así como
petroquímica básica.
Con las reformas de
1958, 1960 y 1983 se modifica el diseño jurídico que en 1938 plasmó en la
constitución y en la Ley reglamentaria el presidente Lázaro Cárdenas en materia
de política petrolera. La recuperación del diseño jurídico cardenista es lo que
inspira la reforma constitucional que presentó Enrique Peña Nieto a la Cámara
de Senadores hace unos días.
Lo que contempla la
iniciativa de reforma a los artículos 27 y 28 constitucionales es regresar al
modelo jurídico cardenista de permitir que el gobierno federal pueda convenir
la participación del sector privado en la exploración y extracción del
petróleo, así como en su refinación y transporte.
La propuesta de Enrique
Peña Nieto similar a la de Lázaro Cárdenas, mantiene la propiedad de la nación
sobre los hidrocarburos en el subsuelo; mantiene la prohibición de otorgar
concesiones a terceros; plantea la posibilidad de realizar contratos con
organismos o empresas del Estado o empresas privadas que permitan ser más
eficientes las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos y
finalmente autoriza permisos a empresas privadas para la refinación,
transporte, almacenamiento y distribución de hidrocarburos.
La razón fundamental
de que en 1958 se prohibiera la participación de empresas privadas en la
exploración y extracción del petróleo fue que el Estado mexicano tenía la
capacidad de hacerlo porque convencionalmente se hacía en tierra, ahora esa
condición ha desaparecido.
Prácticamente la
explotación petrolífera en tierra ha
concluido para darle paso al predominio de la extracción del petróleo en el
mar. México tiene un gran potencial de gas y petróleo en lutitas que requiere
de grandes capitales de inversión y de tecnologías con las que no cuenta, pero
que a través de contratos con empresas altamente desarrolladas podemos lograr
producciones de 3 millones de barriles diarios de petróleo.
Ya se han dado pasos
en la legislación para ir desmontando las prohibiciones de realizar contratos
por parte del Gobierno Federal con particulares en la industria petrolera de
México.
El 11 de mayo de 1995
se reformó la Ley reglamentaria del artículo 27 constitucional para eliminar
del catálogo de actividades que comprende la industria petrolera a cargo
exclusivo del estado, el transporte, almacenamiento y distribución de gas
metano y licuado de petróleo para poder convenirlas con particulares.
De consolidarse la
reforma que propone el presidente de la República, México podrá restituir las
reservas probadas de petróleo y gas en un 100%, ya que al incrementarse la
exploración y producción de petróleo colateralmente conlleva al descubrimiento
de nuevos yacimientos.
Se incrementaría la
producción a 3 millones en el 2018 y a 3.5 millones en el 2025. En el caso del
gas pasaríamos de los 5,700 millones de
pies cúbicos diarios que hoy producimos, a 8 mil millones en el 2018 y a 10 mil
millones en el 2025. Con el incremento de la producción de hidrocarburos en
consecuencia habría un mejor abasto de gasolinas y gas a precios competitivos.
LA REFORMA DEL SISTEMA
ELÉCTRICO.
La Comisión Federal de
Electricidad (CFE) tiene una cobertura del 98% de la población en el país. En
consecuencia, ahora el reclamo social más importante no es la electrificación,
sino el alto costo del servicio.
Una comparación del
costo de la tarifas en México aún con subsidio, con los Estados Unidos resulta
que las tarifas en el país son 25% superiores, representando un freno a la
economía mexicana.
La tarifa mexicana
residencial promedio son 149% mayores que la de los Estados Unidos y la tarifa
subsidiada residencial promedio es 24% menor en México que en los Estados
Unidos, logrando esto último con un apoyo de las finanzas públicas del orden de
los 57 mil millones de pesos en el primer semestre del año.
Por otro lado, la
situación financiera de la CFE es deficitaria. En el 2012 la empresa
paraestatal presentó un déficit
financiero de 77 mil millones de pesos. Si bien este déficit se redujo con la
exención de impuestos por el uso de patrimonio del estado, la CFE de todos modos
tuvo que sufragar 33.4 mil millones de pesos.
Para los primeros seis
meses de lo que va del año la empresa ya tiene acumulados 35 mil millones de
déficit y la tendencia futura seguirá incrementándose hasta que la cifra sea
inmanejable. Ante este panorama es necesario reducir los costos de producción
de energía eléctrica.
Actualmente, México
cuenta con una capacidad efectiva de 63 Gigawatts (un Gigawatts representa 1000
millones de watts). La CFE opera el 64% y el resto lo operan terceros. La
creciente participación del sector privado nacional y extranjero en la
generación eléctrica es el resultado de las reformas a la Ley del Servicio
Público de Energía Eléctrica, publicadas en el Diario Oficial de la Federación
el 23 de diciembre de 1992, la cual permitieron la participación de terceros en
las actividades que no se consideran servicio público.
Esta apertura limitada
del sector privado ha permitido sin embargo, ofrecer mejores tarifas a sus
clientes en detrimento de la CFE que no ha podido competir por los grandes
usuarios, sobre todo por las condiciones a las que está sujeta la CFE.
Por otro lado es
destacable el interés de avanzar en la transición energética. En el 2012 se
aprobó la Ley General de Cambio Climático, en el cual el país establece como
meta la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en 30% para el
año 2020. Dentro de los renglones comprometidos para ello está la contribución
que deberá realizar el sector energético, particularmente de la industria
eléctrica, la cual deberá promover que al menos el 35% de la generación
eléctrica provenga de fuentes limpias en el 2024.
En el 2012 el 20.7% de
la generación de electricidad para el servicio público se basó en tecnología
convencional que consume combustóleo o diésel, que son 4 veces más caros que el
gas natural y que tiene un impacto ambiental mucho más dañino. Se estima que la
sustitución de combustóleo por gas natural producirá ahorros sustanciales.
En los últimos tiempos,
el desabasto de gas natural que ha sufrido el mercado interno ha obligado a la
CFE a sustituir gas natural por combustóleo, lo que ha tenido un impacto
financiero de 18.9 miles de millones de pesos en el 2012 y de 8.4 miles de
millones de pesos en el primer cuatrimestre de 2013.
Una matriz energética
más limpia y diversificada es una condición necesaria para mitigar el cambio
climático, tener mayor generación de energía eléctrica y disminuir los costos.
China, Estados Unidos y la India cuentan con una capacidad instalada para
generar energía eléctrica a base de
energías renovables como la eólica, geotérmica, solar y biomasa, sin incluir
hidroeléctricas, de 90, 86 y 24 Gigawatts, respectivamente, mientras que México
alcanzó apenas el 2.4 Gigawatts.
La participación de
energías no fósiles (petróleo) en el Sistema Eléctrico Nacional fue apenas del
18.3% de la energía generada siendo que la meta a alcanzar al 2024 es de 35%.
La CFE fue diseñada
para responder a la necesidad urgente de electrificar al país, para ello adoptó
un modelo basado en plantas de generación termoeléctricas. La reforma que el
Presidente propone tiene como uno de sus objetivos corregir las limitaciones
del modelo actual para agregar capacidad de energías renovables a gran escala,
mediante la creación de un mercado competitivo de generación, administrado por
el estado.
Para darle una mayor
agilidad al sistema eléctrico es necesario modernizar y ampliar la red nacional
de trasmisión. Para ello será necesario resarcir el rezago de inversión
existente en este rubro. Actualmente el 47% de las líneas de trasmisión de la
CFE tienen más de 20 años de antigüedad. Es imperativo que la red de trasmisión
se expanda por encima del crecimiento de la demanda.
En la práctica
internacional, destaca la importancia de contar con una entidad independiente
que realice la planeación y la operación de la red de trasmisión así como el
despacho de la energía, es decir, que controle la operación del Sistema
Eléctrico Nacional. Argentina, Bolivia, Brasil Chile, Colombia, Ecuador,
Guatemala. Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú, El Salvador y Uruguay tienen un
mercado eléctrico con un operador independiente.
En el segmento de la
distribución existe una oportunidad de reducir costos y en consecuencia mejorar
las finanzas de la CFE mediante la reducción de las pérdidas de energía. En el
2012 las pérdidas fueron del orden del 15.3% Las cifras en los países
industrializados es del orden del 3% al 8% en el 2010.
La reforma que el
Presidente Enrique Peña impulsa en materia de electricidad tiene como propósito
reducir los costos de producción y las pérdidas técnicas y no técnicas a fin de
disminuir las tarifas eléctricas y prevenir la pérdida de patrimonio y
descapitalización de la CFE, así como diversificar la matriz de generación de
energía para hacerla más limpia.
Desde el decreto que
autoriza al Ejecutivo Federal la creación de la Comisión Federal de
Electricidad, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero de
1934, se delineaban dos objetivos básicos, el suministro de la energía
eléctrica a precios reducidos y llevar la electricidad a todo el territorio
nacional.
La Ley que crea la
Comisión Federal de Electricidad (CFE) publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 24 de agosto de 1937, expedida por el General Lázaro Cárdenas del
Río ratificó los objetivos de crear un sistema nacional de generación,
trasmisión y distribución de energía eléctrica barata.
Con la publicación
posterior en el Diario Oficial de la Ley de la Industria Eléctrica el 11 de
febrero de 1939 el gobierno de Lázaro Cárdenas produjo el cuerpo normativo más
complejo en materia eléctrica. En esta norma jurídica se estableció la
regulación estatal de las actividades de los particulares en materia del sistema
eléctrico, así como la participación del Estado, a través de la CFE en el
desarrollo de las actividades de la industria eléctrica.
En 1960 se reforma el
artículo 27 constitucional para establecer que corresponde exclusivamente a la
Nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía
eléctrica que tenga por objeto la
prestación de servicio público y señalar que en esta materia no se otorgarán
concesiones a los particulares.
En razón de ello, el
presidente de México, propone una reforma al sector eléctrico, como Lázaro
Cárdenas lo planteó desde el primer momento consistente en: a). Reducir los
costos del servicio; b). Sienta las bases para organizar un sistema eléctrico
nacional conforme a principios técnicos y económicos; c). Plantea el desarrollo
del sector basado en la participación conjunta de la CFE y de particulares y
d). Fortalece las facultades del Estado para regular el desarrollo del sector.
Esta propuesta integra los avances tecnológicos que permiten hoy en día formas
más eficientes de organización industrial.
La reforma del sector
eléctrico que propone Peña Nieto plantea incrementar la generación de energía
eléctrica para disminuir los costos, sin que el Estado pierda la rectoría en el control del sistema, con la exclusividad de trasmitir y
distribuir la energía como un servicio público para la productividad nacional y
el bienestar social.
En este esquema de
reforma, tanto el control del sistema eléctrico nacional como la propiedad de
las centrales y las redes de trasmisión y distribución de la CFE se mantienen
en manos de la Nación.
Una vez que se
establezca un entorno de reglas claras para la inversión y la participación
privada, se acelerará la sustitución de combustóleo por energías limpias y gas
natural, para reducir la emisión de gases de efecto invernadero.
En conclusión, la
reforma que presentó el Presidente de la República tiene por objeto dotar al
Estado mexicano de un marco constitucional que responda a los retos que
enfrenta nuestro país en materia energética, que al mismo tiempo que mantiene
intactos sus derechos de propiedad y rectoría, le permitirán el mejor
aprovechamiento de sus recursos naturales y la participación de los sectores
social y privado en actividades productivas.
Se trata de una reforma
que retoma las iniciativas de Ley, que en su momento cristalizó el Presidente
Lázaro Cárdenas para lograr mejores precios en los energéticos en beneficio de
los mexicanos.
Quienes señalan que
dichas reformas son para privatizar PEMEX o a la CFE, mienten deliberadamente.
Quienes acusan que dichas reformas son para entregar la propiedad de los
recursos naturales, como el petróleo,
mienten. Ayer el General Lázaro Cárdenas del Río y hoy Enrique Peña
Nieto, al actualizar el marco jurídico en materia energética, responden al
reclamo del pueblo de México de contar con luz y gas más barato, y servicios
más eficientes.
